Спортивный менеджмент
Наиболее эффективное управление то, которое основывается на уверенности всех участников управленческого процесса в правильности и справедливости применяемых способов действий и правил в данной системе отношений. Справедливость – понятие о должном, соответствующее определенным представлениям о правах человека и его месте в системе общественных взаимоотношений.
Справедливость – категория морально-правового сознания, она содержит в себе требование соответствия между практической ролью различных индивидов в жизни общества и их социальным положением, между их правами и обязанностями, трудом и вознаграждением, правонарушением и наказанием, заслугами и общественным признанием. Таким образом, понятия эффективного управления и справедливости оказываются тесно связанными и взаимно обусловленными – без справедливости нет эффективного управления и наоборот.
Понятие о справедливости, о том, как должно быть с точки зрения того или иного сообщества – это первая предпосылка появления законов и правил, по которым следует управлять данным сообществом. Попытки осуществлять управление по своим собственным представлениям о справедливости, игнорируя господствующие нормы, всегда были чреваты для таких правителей угрозой отстранения от власти и наказанием. Скомпрометировавшая себя система управления, идущая вразрез с превалирующими понятиями о справедливости, ликвидировалась и на ее месте строилась другая, отвечавшая новым представлениям о должном. Вместе с изменением представлений о должном и справедливом меняется и правовая база, а вместе с ней и система управления, базирующаяся на данной законодательной платформе (см. рис.1).
Рис.1. Схема трансформации представлений о справедливости в законы, управляющие обществом или сферами деятельности.
В обществе действует множество лиц и социальных групп, имеющих свои интересы. Эти интересы бывают весьма разнородны по своей природе; нередки случаи, когда они находятся в прямом противоречии друг другу. Закон в данном случае выступает уравнителем общих интересов, устанавливая и закрепляя некий компромиссный порядок. Закон как бы фиксирует действующие интересы сторон в рамках действующих на текущий момент представлениях о справедливости, дает их «моментальную фотографию». С развитием общественных отношений разнонаправленные интересы претерпевают изменения, возникает новая конфигурация отношений и потребностей. Существующий закон устаревает, управление на его основе становится искаженным и неэффективным. В связи с этим обстоятельством законы требуют своевременного пересмотра и корректировки.
Наличие собственной культуры, обычаев и традиций у каждого народа, своего особого понимания справедливости и представлений о должном не позволяет:
а) заимствовать без какой-либо адаптации законодательство другой страны или народа для правового управления, так как даже очень хорошие законы, написанные для людей с иной ментальностью, образом жизни, культурой, доходами, интересами – будут отторгаться чужеродной культурной средой с большей или меньшей степенью сопротивления;
б) использовать унифицированное законодательство для всех народов и субъектов федерации, входящих в единое государство. Например, качественный закон о физической культуре и спорте г.Москвы нельзя взять за основу в республике Адыгея или в Ингушетии, так как слишком велики в этих регионах культурные, финансово-экономические и национальные различия;
в) совместить национальные традиции в области двигательной активности и спорта по превалирующим интересам, религиозным предписаниям, роли женщины в общественной жизни, национальным видам спорта и прочим обстоятельствам.
Отсюда следует вывод об управлении физической культурой и спортом в многонациональной стране, коей является Российская Федерация, на основании многоуровневой системы законов о ФиС, где законы локального значения учитывают культуру, традиции и экономические возможности тех территорий и муниципальных образований, на которых они действуют.
В то же время следует отметить, что схема управления, основанная на законах, не является идеальной. В ней имеются свои «подводные камни». Например, законодатель может в излишней степени регламентировать деятельность субъектов правовых отношений (что порождает бюрократизм и волокиту), принимать сиюминутные ошибочные решения (которые требуют корректировки спустя всего несколько недель или месяцев после принятия закона), устанавливать неадекватные санкции за те или иные правонарушения.
Однако, несмотря на все свои пороки и недостатки, система, основанная на законе, все-таки лучше других управленческих схем, основанных на личной власти или авторитете кого-либо. Отсутствие прописанного и опубликованного закона порождает беззаконие. В римском праве этот постулат формулировался следующим образом: Nullum crimen sine lege (лат.) – нет преступления без закона. А правовой вакуум, в свою очередь, продуцирует волевые решения, которые спорны по своей природе. Споры порождают конфликты, которые парализуют систему управления. Помимо этого, волюнтаризм в принятии решений создает неопределенность в функционировании системы, отдает многое на откуп настроению, личной симпатии или антипатии руководителя, тогда как закон снижает неопределенность, снижает различные риски, дает возможность оспаривать те или иные управленческие решения через судебные инстанции.
Теперь рассмотрим через призму сказанного становление правового управления физической культурой и спортом в России. Во времена существования СССР законодательной базы для правового управления физкультурой и спортом не существовало. Все основополагающие руководящие решения и принципы вырабатывало советское правительство и коммунистическая партия. Система управления физкультурно-спортивными отношениями поддерживалась партийной дисциплиной и государственными структурами.
В условиях тоталитарного государства с огромной властью одного человека, возглавлявшего коммунистическую партию и государство, права спортсменов ничем не гарантировались, профессиональный спорт фактически был вне закона, а управление физической культурой и спортом осуществлялось в соответствии с личными представлениями первых лиц государства. Переход советских спортсменов на работу за границу рассматривался властями как акт предательства (как, например, в случае с фигуристами Л.Белоусовой и О.Протопоповым, хоккеистом А.Могильным и проч.). Поражения в международных соревнованиях иногда означали конец спортивной карьеры для атлетов (достаточно вспомнить поражение сборной СССР по футболу от сборной Югославии в 1952 г. и последовавшие за этим «оргвыводы»).
С распадом СССР и обретением Россией своей государственности на демократической основе, положение коренным образом изменилось. В новых условиях обществом и физкультурно-спортивной общественностью был остро востребован закон о физической культуре и спорте, на основании которого строилась вся система управления отраслью. В 1993 г. в нашей стране появляются «Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте», которые в 1999 г. сменил Закон РФ «О физической культуре и спорте». Наконец, в 2007 г. был принят и вступил в силу ныне действующий закон с одноименным названием.
С точки зрения содержательной части действующий закон «О физической культуре и спорте» от 2007 г. не улучшает качество управления отраслью двигательной активности, не совершенствует финансирование сферы ФиС, по-прежнему не содержит критериев оценки деятельности органов управления спортом на местном и федеральном уровне. Ранее мы уже останавливались на анализе ныне действующего закона (см. на сайте: Нормативно-правовая база физической культуры и спорта Российской Федерации. Закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (Части 1, 2)), поэтому ограничимся лишь некоторыми общими замечаниями по поводу правового регулирования отраслью ФиС в нашей стране.
Во-первых, цели управления, поставленные законодателями, должны находиться в известном соответствии с выделяемыми ресурсами. Нельзя, например, выделив на физкультуру и спорт незначительную сумму денежных средств, требовать, чтобы вся спортивная отрасль в стране действовала безукоризненно.
Конечно, было бы неверным сказать, что разработчики ныне действующего закона «О физической культуре и спорте в РФ» не знали этой управленческой аксиомы. Более того, первоначально экспертами и законодателями планировалось надлежащее обеспечение финансовыми ресурсами всей отрасли двигательной активности и спорта. Так, в проекте закона мы встречаем в ст.36 п.2 следующую запись: «Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на физическую культуру и спорт в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования физической культуры и спорта ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции». Однако в утвержденном тексте закона это фундаментальное положение отсутствует. Надо ли говорить, что этот момент сразу же понижает ценность закона на 60-70 процентов.
Второй момент, на котором стоит сфокусировать внимание – это слабый контроль за механизмами реализации положений закона. Основной гарант того, что управление сферой физической культуры и спорта будет происходить так, как это запланировал законодатель – Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ. Согласно управленческой реформе 2004 г. российское правительство было реорганизовано таким образом, чтобы министерства не контролировали сами себя. Например, плановые задания на управление спортивной отраслью Минздравсоцразвития выдавал Росспорту (Федеральному агентству по физической культуре и спорту), которое выполняло поручение и докладывало в профильное министерство о проделанной работе. Соответственно, министерство контролировало ход работы и конечные результаты. Такие функции менеджмента, как организация и контроль реализовались (на бумаге) вполне логично.
Однако управление по описанной схеме с промежуточным и конечным контролем так и не было реализовано. Вначале бывший глава Росспорта В.А.Фетисов отверг эту схему, а потом и В.Л.Мутко также не захотел ни перед кем отчитываться. В итоге Минспорттуризма РФ в настоящее время отчитывается само перед собой. Федеральное агентство по физической культуре и спорту не восстановлено и поныне.
Третий момент, который будет нам интересен с точки зрения менеджмента, это система оценки эффективности как самого Минспорттуризма, так и тех работ, которые входят в его компетенцию. Существующая уже более полувека система оценки по количеству физкультурников, построенных спортсооружений и числу работников в отрасли давно нуждается в серьезном обновлении как опережающими индикаторами, так и совершенно новыми показателями. К их числу следует отнести: количество курящих граждан в стране и конкретном регионе (по этому параметру мы, к сожалению, вышли за последние годы на лидирующие позиции в мире); количество людей по возрастным категориям с избыточным весом; количество лиц, злоупотребляющих спиртными напитками. На наш взгляд, продолжительность жизни населения – также показатель Минспорттуризма, который он делит на условиях паритета с Минздравсоцразвития. И даже подростковую преступность следует увязывать с развитием спорта в стране и на местах.
Понимаю, выглядят такие предложения несколько необычно и подчас спорно. Но именно на данные показатели следует обращать внимание, когда мы оцениваем работу Минспорттуризма.
