Управление спортивным движением не может эффективно осуществляться без упорядочения поведения всех его участников, введения действий субъектов физкультурно-спортивных отношений в правовое русло. Именно наличие формальных или неформальных правовых норм делает возможным само существование соревновательной деятельности, которая не может быть реализована без института спортивного судейства и управления спортом.
Представим себе на некоторое время физкультурно-спортивную систему, в которой отсутствует всеми признаваемые нормы спортивного права, а участники соревновательной деятельности не подчиняются управленческим воздействиям арбитров. В подобных условиях каждый из участников соревнований действует по личному усмотрению, руководствуется лишь своими желаниями и эмоциями, а результат соревнования трактует так, как считает нужным. Надо ли говорить, что подобная ситуация абсурдна в своей основе, отсутствие общепризнанных правил и норм превращает спорт в спонтанные и хаотические взаимодействия, результатом которых могут быть только конфликты и обоюдная агрессия.
Ситуация коренным образом меняется с введением в соревновательную деятельность правовых норм, которые задают образцы правильного поведения и устанавливают систему санкций за действия, противоречащие установленным нормам. Контроль за исполнением введенных норм и правил осуществляет специальное лицо – арбитр, который трактует правила и принимает управленческие решения непосредственно в момент проведения соревнований.
Описанная нами гипотетическая ситуация перехода от хаоса к упорядоченному функционированию является ничем иным, как управлением событиями и конфликтами. Наличие признаваемых всеми участниками физкультурно-спортивных отношений правовых норм, которым они готовы подчиняться – важнейшая предпосылка организации правового управления физкультурой и спортом.
Для введения процесса управления физической культурой и спортом в правовое русло, требуется пройти ряд этапов по его упорядочиванию:
- Признания всеми участниками физкультурно-спортивных отношений необходимости введения единых правовых норм, регулирующих поведение заинтересованных сторон;
- Разработка единых и всеми признаваемых правовых норм и правил;
- Одобрение разработанных норм и правил всеми заинтересованными сторонами;
- Осуществление контроля за соблюдением принятых норм и правил;
- Применение санкций против лиц, нарушающих общепринятые правовые нормы.
Описанная выше процедура формирования платформы для правового управления физической культурой и спортом носит универсальный характер и применяется повсеместно. Такой подход характерен как для принятия документов декларативного характера (таких, как Конвенции и Хартии), так и правовых актов прямого действия – таких, как Уставы, Регламенты, Положения, Правила. С целью иллюстрации данного положения рассмотрим несколько примеров.
Упорядочивание международной правовой базы физкультурно-спортивного движения проходило и проходит с серьезными трудностями, связанными с различными аспектами этнического, религиозного, социального и экономического характера. Действительно, как, например, принять общие правовые нормы для государств с различным устройством, этическими ценностями, религиозными воззрениями? Так, одни народы считают, что женщине можно заниматься спортом, другие считают это предосудительным и постыдным. Руководство одних стран полагает, что государственное финансирование физкультуры и спорта не является необходимостью, и, более того, нецелесообразно, другие правительства считают государственное финансирование спорта делом нужным и весьма желательным. Подобных разночтений во взглядах различных народов и государств можно назвать огромное множество, причем многие из них носят взаимоисключающий характер.
Все эти обстоятельства делают процесс формирования международной законодательной базы для физической культуры и спорта делом очень непростым и кропотливым. Однако представители большинства стран мира понимают, что без принятия надлежащей правовой базы развитие национальной физкультуры и спорта будет замедленным, затруднена будет интеграция той или иной страны в мировое сообщество. А изоляционизм, обособление внутренней культурной и спортивной жизни страны от международного сотрудничества, как показывает практика, крайне отрицательно влияет на все сферы жизни обособившегося государства. Поэтому, как правило, практически все страны признают и одобряют создание такой правовой базы, которая бы служила основой для будущего развития физкультуры и спорта как на национальном, так и на международном уровне.
Далее законодательная база формируется таким образом, чтобы все договаривающиеся стороны одобряли содержание правового документа. Обычно это – самые общие принципы, отражающие права человека и роль государства в физкультурно-спортивной сфере. Обычно правовые акты такого плана носят лапидарный характер и оформлены в виде общих деклараций. Документами данного вида являются Международная Хартия физического воспитания и спорта (в которой всего 10 статей), Спортивная Хартия Европы (13 статей), Кодекс спортивной этики (13 статей) и др.
Казалось бы, какая практическая польза от принятия правовых актов декларативного характера с размытой ответственностью за их исполнение? И каким образом данные правовые акты помогают управлять физкультурно-спортивным движением? Ответы на эти вопросы во многом вытекают из вышеизложенных принципов. Во-первых, принятие декларативных актов необходимо, так как на начальных этапах даже присоединение сторон к общим принципам и положениям – уже большой шаг вперед. В дальнейшем возможно еще большее сближение позиций стран (или организаций), подписавших данный документ и тогда открываются новые возможности для сближения позиций и выработки единой политики в области физкультуры и спорта. Что же касается вопроса об отсутствии ответственности сторон за неисполнение положений подписанного правового документа, то это не вполне так. Моральная ответственность все же существует. Неисполнение взятых на себя обязательств автоматически ведет к утрате доверия со стороны международной общественности и партнеров по соглашению, подрывает авторитет страны или организации-нарушителя. А это, в свою очередь, может привести к режиму бойкота или санкций со стороны мирового сообщества.
Положение еще более упрощается в случае, если какая-либо страна или спортивная федерация присоединилась к правовому документу прямого действия, в котором прописаны конкретные количественные критерии, права и обязанности сторон, их финансовые обязательства, штрафы и иные санкции, налагаемые на нарушителей. Управление деятельностью национальной или международной физкультурно-спортивной организацией на основе правовых документов прямого действия становится более регламентированным и организованным. Все члены такого сообщества подчиняются единым правилам и органам управления, которые эти правила устанавливают. Единожды введенные нормы и правила не могут произвольно изменяться кем-либо; менять и корректировать задающие поведение нормы можно лишь с помощью легитимным процедур, зафиксированных в уставе спортивной организации.
Контроль за соблюдением предписанных норм и правил осуществляет высший орган управления спортивной организацией. В случае нарушения установленных правил руководящий орган может:
а) самостоятельно наложить санкции на нарушителя;
б) обратиться с ходатайством о наложении взыскания на нарушителя в специальный орган (например, в контрольно-дисциплинарную комиссию или третейский суд).
На практике широко применяются оба указанных варианта. Здесь, как правило, существует такая градация, – небольшие нарушения пресекает управленческий орган, наделенный необходимыми полномочиями, а более серьезные правонарушения рассматривает специальный орган в целях избежания предвзятости и субъективизма. Помимо этого, специализированный контрольно-дисциплинарный орган более компетентен и авторитетен в физкультурно-спортивных кругах. Рассматривая возникшую конфликтную ситуацию коллегиально, с привлечением экспертов и свидетелей, специализированный контрольно-дисциплинарный орган или третейский суд выносит более квалифицированное и обоснованное решение.
В большинстве международных спортивных организаций и федераций имеются свои внутренние контрольно-дисциплинарные комитеты, которые рассматривают возникающие конфликты и выносят резолюции по их разрешению. Однако даже решения этих авторитетных инстанций не всегда устраивают конфликтующие стороны и тогда дело доходит до суда высшего уровня, которым в физкультурно-спортивном движении является Спортивный арбитражный суд (САС).[i] На важнейшей управленческой функции этого органа в международном спортивном движении мы остановимся в следующем разделе. Кроме того, мы рассмотрим предпосылки возникновения и принципы функционирования ВАДА (WADA) – Всемирного антидопингового агентства, которое играет значительную роль в правовом управлении физкультурой и спортом.
[i] Более точное название – Спортивный арбитражный трибунал. Термин «трибунал» означает «быстрый суд».
