Прошло ровно двадцать лет с того времени, как в России был принят первый закон о массовой двигательной активности и спорте. Тогда, в 1993 году он принимался в форме «Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте» и был подписан президентом Б.Ельциным 27 апреля. После этого российский закон обновлялся еще дважды – в 1999 году был принят новый Закон о физической культуре и спорте, и в 2007 году, когда был принят закон третьего поколения.
Три закона за двадцать лет – не многовато ли? – спросит недоуменный читатель. Учитывая то обстоятельство, что во времена Советского Союза в стране не было вообще никакого законодательства о физкультуре и спорте, то, стало быть, и не было надобности переделывать устаревший закон. Сразу был принят правовой акт, учитывающий новые реалии, который можно постепенно совершенствовать и дополнять отдельными новеллами.
С точки зрения целесообразности и практического использования это так. Более того, если мы взглянем на белорусский закон о физической культуре и спорте, принятый в том же 1993 году (его практически полностью повторяют российские Основы законодательства о ФиС), то он существуют с некоторыми изменениями и дополнениями и на сегодняшний день.
Может быть, в России имеется большая востребованность закона о физкультуре и спорте, чем, например, в Белоруссии или других странах СНГ? И тогда этим и объясняется более частое обновление российского закона о ФиС. Хотелось бы так думать, но на самом деле это предположение не соответствует действительности.
Хотя официальной статистики по использованию в судебной практике закона о ФиС мы не имеем (ее, видимо, нет и в самом Минспорта РФ, так как аналитических материалов и цифр на эту тему мы не найдем ни на сайте министерства, ни в выступлениях министра В.Мутко), но мы можем предположить, что таковых дел просто нет. Таким образом, остается констатировать, что регулярно обновляемые законы о физической культуре и спорте в нашей стране не слишком востребованы. И это станет более понятным, если мы заглянем внутрь данных правовых актов. В них мы не найдем конкретных цифр финансирования, величин стипендий атлетам, пенсий ветеранам спорта (как это сделано в Законе о ФиС Казахстана), контрольных показателей (как, например, по школьной нагрузке по ФиС, как это сделано в законе Беларуси), по которым должны работать и отчитываться федеральные и местные министерства, а также управления по физкультуре и спорту.
Тогда чем объяснить такую серьезную активность депутатов Госдумы на почве подготовки новых законов и явное нежелание совершенствовать уже принятые правовые акты дополнительными и уточняющими статьями? Объяснение до смешного элементарно и просто. Руководство Госдумы оценивает работу депутатов того или иного комитета по количеству принятых законов. Если таковых меньше, например, десяти за определенный период времени, то комитет подлежит расформированию или объединению с тем комитетом, где законов принимается больше.
Нельзя, естественно, сбрасывать со счетов и желание отдельных депутатов действительно усовершенствовать закон, внести в него что-то свое, чем потом можно будет гордиться или отчитываться перед избирателями. Так, например, каждый проект нового закона содержал конкретные цифры по финансированию отрасли физкультуры и спорта. Однако в ходе дебатов с правительством эти положительные инициативы растворялись, как сахар в горячем чае, и закон вновь обретал характер выхолощенного акта, имеющего лишь весьма абстрактную полезность.
Может быть, спорту вообще не нужна государственная регламентация? Ведь споры между спортивными федерациями, спортсменами, тренерами, менеджерами весьма интенсивным потоком идут через спортивные арбитражные суды и контрольно-дисциплинарные комиссии лиг, федераций и союзов. Там дела решаются гораздо быстрее, чем в государственных судах. Причем третейскими судьями выступают люди квалифицированные, хорошо знающие спорт изнутри, чего нельзя сказать про суды общей юрисдикции.
Тем не менее, частное спортивное право не может полностью заменять государственное. Просто принимаемые законы о физической культуре и спорте своим неудовлетворительным качеством формируют такую иллюзию. Более адекватные и действенные правовые акты должны выстраиваться по иному методологическому принципу.
В идеале хотелось бы видеть точные, компактные и реалистичные законы о ФиС, которые бы отражали интересы не только государства, но и балансировали интересы всех сторон физкультурно-спортивных отношений.
Так, в преамбуле закона о ФиС должно быть четко прописано, с какой целью принимается данный правовой акт. Например, с целью распределить полномочия между федеральными и местными властями – такой ракурс мы наблюдаем в ныне существующем федеральном и многих местных законах о ФиС. Или же целью принятия закона являются инвестиции в человеческий капитал – в умножение здоровья населения, повышение трудоспособного возраста, снижение потребления алкоголя, табака, наркотиков, формирование новой культурной среды.
От того, какие цели преследует закон о ФиС, будут вытекать и средства их достижения. Если правительство хотело бы иметь формальный текст закона, в котором нет обязывающих цифр и показателей, то тогда современные законы о ФиС РФ и субъектов федерации – почти идеальный вариант. По действующим законам исполнительная власть может финансировать определенные мероприятия или действия, но может этого и не делать. И то, и другое будет законным.
Полагаю, что данный подход совершенно не устраивает население. Если исходить из интересов людей, живущих в нашей стране, то содержательная часть закона о ФиС должна быть совершенно другой. Так, в законе должен быть недвусмысленно обозначен принцип разграничения профессионального (коммерческого) спорта и массовой двигательной активности. Соответственно, должны быть на законодательном уровне закреплены пропорции по финансированию детско-юношеского, оздоровительного, инвалидного и профессионального спорта. Деньги из бюджетов не должны перекачиваться в карманы профессиональных атлетов, оставляя фактически без средств тренеров, школьников, инвалидов, дворовые сооружения, внештатных спортинструкторов.
Весьма желательной была бы законодательная регламентация взаимодействий со спортивным бизнесом в лице фитнес-индустрии и других общественно полезных структур. Если частная инициатива в области оздоровления людей интересна федеральным и местным властям, то в законе должна быть прописана конкретная поддержка этой сферы – как в плане налоговых послаблений, так и в аспекте выделения помещений, снижения коммунальных платежей, получения льготных кредитов, дотаций и субсидий (см. инициативу российских законодателей: Фитнес за счёт государства).
Еще один момент, достойный внесения в законодательство о ФиС – это статистика и аналитика. По этому пути уже пошли украинские законодатели, прописавшие обязанность госоргана, ответственного за физическую культуру и спорт, собирать, обрабатывать и публиковать необходимые данные по развитию двигательной активности в стране. Открытость и доступность такой информации положительно скажется на общей эффективности отрасли.
Следует также отметить, что в современных законах о ФиС как РФ, так и местных, мы не увидим положений о спортивной науке, ее финансировании, роли в обсуждении и принятии законов, исследованиях. Это весьма прискорбный факт. По-видимому, отечественные законодатели считают физическую культуру и спорт настолько простым делом, что исследования, инновации, новые организационные и управленческие подходы здесь являются излишними. Это глупая и недальновидная политика, результаты которой мы будем пожинать в ближайшие годы. Кстати, принятие некачественных законов о ФиС в нашей стране – результат, в том числе, недостаточного финансирования таких новых отраслей, как спортивный менеджмент, спортивное право, экономика спорта.
Наконец, в законе о ФиС должно быть недвусмысленно прописана обязанность министерств и управлений по спорту отчитываться в онлайне о потраченных бюджетных средствах – как на спортивные сооружения, мероприятия, соревнования, так и на зарплату функционеров и посредников. Это очень эффективный и надежный способ. По пути его реализации уже пошли функционеры Санкт-Петербурга и Казани. Данные опыт следует изучить и закрепить законодательно для всех, так как именно транспарентность, информационная прозрачность – главный враг казнокрадов и коррупционеров.
В новом законе о ФиС должно быть четко прописан механизм формирования сборных команд, выступающих под флагом России. Соответственно следует зафиксировать нормы финансирования лиц, привлеченных в национальную команду на период соревнований или спортивных сборов. Четче следует определиться и с понятием «допинг» (расшифровки которого нет с законе о ФиС РФ от 2007 г.). Если выявление допинга – дело спортивных федераций, то они и должны финансировать Всемирное антидопинговое агентство (WADA). Если к этому процессу причастен российский налогоплательщик, то в законе следует разъяснить, какую величину взносов ежегодно уплачивает российское правительство (и по какой статье бюджета).
Закон о физкультуре и спорте должен быть относительно компактным, понятным любому гражданину. Тогда это будет реально работающий правовой акт, который сделает жизнь россиян реально лучше, комфортнее, интересней. Как говорится, теперь мяч на половине поля законодателей, им следует напрячь свои интеллектуальные ресурсы и все же приступить к формированию качественного закона, отказавшись от ныне существующего правового акта, весьма слабого во всех отношениях.
