Роль и место законодательства о физической культуре и спорте в правовом поле РФ

Роль и место законодательства

Основным источником права в нашей стране является Конституция Российской Федерации, нормы которой обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим источникам права – федеральным и местным законам, актам исполнительных органов власти, судебным прецедентам и обычаям.

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., имеет в своем составе ст.41 (Гл.2 «Права и свободы человека и гражданина»), в которой закрепляется право каждого гражданина России на охрану здоровья и медицинскую помощь. Кроме того, в пункте 2 этой же статьи подчеркивается, что «в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, … поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта».

Помимо права каждого человека и гражданина на занятия физической культурой и спортом, Конституция РФ в главе 3 «Федеративное устройство» в ст.72 устанавливает, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов Российской Федерации. Данное положение Конституции означает многоуровневую систему правового поля России (см. рис.1).

Рис.1. Иерархическая структура законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте.

На верхнем уровне находится Конституция РФ, нормы которой имеют наивысший приоритет. На основе конституционных положений о физической культуре и спорте формируется федеральное законодательство «О физической культуре и спорте в РФ», в котором развиваются, конкретизируются и наполняются содержанием декларации Конституции. В свою очередь, на основе норм Федерального закона  «О физической культуре и спорте в РФ» разрабатывается соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации, в котором закрепляется специфика политики в сфере физического воспитания и спорта той или иной республики, края, области или города федерального значения.

Следует отметить, что положения законов о физической культуре и спорте субъектов федерации, а также подзаконные акты не могут противоречить Федеральному закону «О физической культуре и спорте в РФ», в противном случае наступает ситуация правового хаоса. В связи с данным обстоятельством ст.76 Конституции РФ устанавливает: «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам… В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».

Необходимо также подчеркнуть, что как федеральный, так и местные законы о физической культуре и спорте не должны вступать в противоречие с иными законодательными актами, – например, с Основами законодательства об охране здоровья, с гражданским и налоговым кодексами, с законом о социальной защите инвалидов и другими законами.

В равной мере это относится и к подзаконным правовым актам, которые устанавливают определенные нормативы или регламентируют необходимые процедуры в сфере физического воспитания и спорта. Все подзаконные акты должны быть подготовлены на основании действующих законов и ни при каких обстоятельствах не должны выходить за установленные законами правовые рамки.

Какова же роль законодательства о физической культуре и спорте в России? На первый взгляд, не такая уж и значительная, если учесть, что на начало 2011 г. в Российской Федерации действует более 2 тыс. законодательных актов (с учетом указов Президента РФ, распоряжений правительства и министерств – свыше 200 тыс.). Для сравнения: в России действует один Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» и около 40 законов о физкультуре и спорте субъектов Федерации. Однако количественные критерии не отражают объективной правовой картины. Принятые в последние годы законы о физической культуре и спорте в нашей стране, как мы увидим ниже, в определенной мере улучшают положение отечественной спортивной отрасли в целом, повышают ее статус.

Скептики могут на данный тезис заметить, что статус физической культуры и спорта еще во времена СССР был достаточно высок, занятия физкультурой были массовыми, – большинство россиян были значкистами БГТО и ГТО*, а успехи советских спортсменов хорошо известны в мире. Все это так. Однако следует также вспомнить, что законодательно российские физкультура и спорт в тот период практически не регулировались, что имело ряд отрицательных последствий.

Во-первых, отсутствие правовой базы физического воспитания и спорта сделало профессиональный спорт нелегитимным, то есть правовыми нормами не признанным. Это обстоятельство, в свою очередь, ставило спортсменов, арбитров, спортивных менеджеров в двусмысленное положение, – с одной стороны, профессиональный спорт в нашей стране официально отсутствовал и все спортсмены признавались любителями (именно в таком качестве они выступали на Олимпиадах, куда ранее спортсмены-профессионалы не допускались). С другой стороны, профессиональный спорт и его инфраструктура у нас де-факто существовали, однако спортсмены-профессионалы числились на заводах рабочими, выступавшие за армейские клубы (СКА, ЦСКА) – офицерами. При этом спортсмены получали вознаграждение за свой труд не в статусе футболистов, хоккеистов, легкоатлетов и проч., а как рабочие, инженеры, военнослужащие. Такое двусмысленное положение отечественных спортсменов влекло за собой осуждение со стороны международных спортивных организаций и мировой спортивной общественности, что было чревато дисквалификациями и скрытой дискриминацией (в части судейства, размещения и отношения к российским спортивных делегациям).

Во-вторых, отсутствие законодательного регулирования сферы физической культуры и спорта лишало российских спортсменов социальной защиты и допускало в их отношении произвол со стороны властей (так, имели место случаи, когда после поражений всю команду разгоняли). В отсутствие социальных гарантий спортсмен имел весьма шаткое положение – ведь получи он серьезную травму – и средств к существованию в спорте уже не получишь. А когда жизнь полностью посвящена спорту, когда спортсмен ничего другого делать не умеет (нет другой специальности, отсутствует высшее образование и проч.), это может привести к жизненной трагедии.

В-третьих, отсутствие правового признания (легитимности) профессионального спорта делало невозможным легальный переход российских спортсменов в зарубежные клубы. Естественно, это обстоятельство создало «черный рынок» среди российских спортсменов, – они стали уезжать из страны явочным порядком: так поступили известные фигуристы Л. Белоусова и О. Протопопов, хоккеист А. Могильный и многие другие. В данной проблеме немаловажную роль играет материальный фактор, так как выдающиеся спортсмены получают огромные суммы по контрактам со спортивными клубами и от рекламной деятельности. Очевидно, что если в законодательном порядке профессиональный спорт не признан, то фактически вся коммерческая деятельность спортсменов становится незаконной со всеми вытекающими отсюда последствиями – официальные власти могут безнаказанно спортсменов шельмовать, обвинять в жадности и стяжательстве, оказывать на них иное давление для того, чтобы сделать их зависимыми людьми.

Отсутствие законов о физической культуре и спорте невыгодно и самому государству: вследствие утечки за рубеж наиболее известных и перспективных спортсменов теряется зрелищность и результативность соревнований, падает престиж государства, уменьшаются суммы налоговых поступлений и т.п. Таков далеко не полный перечень негативных последствий от отсутствия законодательной базы в сфере физической культуры и спорта.

Российские законодатели в 1990-х гг. в определенной мере учли имеющийся отечественный и зарубежный опыт функционирования физкультуры и спорта в условиях правового вакуума и постарались ликвидировать имеющиеся юридические пробелы как на федеральном, так и на местном уровнях. Какие успехи были при этом достигнуты и какие проблемы остались нерешенными, мы рассмотрим ниже.